《全国碳排放权交易市场2025、2026年度发电行业以及2026年度钢铁、水泥、铝冶炼行业配额总量和分配方案(征求意见稿)》审议通过
8月24日，生态环境部部长黄润秋主持召开部常务会议，审议并原则通过、《全国碳排放权交易市场2025、2026年度发电行业以及2026年度钢铁、水泥、铝冶炼行业配额总量和分配方案》(以下简称《方案》)。生态环境部党组书记孙金龙出席会议。
会议指出，科学制定《方案》对于完善全国碳市场、推动实现碳达峰目标具有重要意义。要充分体现国家碳减排的政策导向，切实发挥配额分配政策的激励约束作用，推动重点行业企业加快绿色低碳转型。要扎实做好配额核定、清缴相关工作，加强碳排放数据质量全过程监管，推动发电、钢铁、水泥、铝冶炼行业高质量完成履约。要持续完善碳排放配额管理制度，稳妥推行免费和有偿相结合的配额分配方式，有序实施配额总量控制，进一步发挥市场机制对控制温室气体排放、降低全社会减排成本的重要作用。
以下针对发电行业、钢铁、水泥、铝冶炼行业开展专项解读。
01 政策背景与总体原则
本方案是落实《碳排放权交易管理暂行条例》、稳步推进全国碳市场行业扩围的关键制度安排，服务于“十五五”工业领域碳达峰攻坚目标。在总体原则上，方案坚持目标导向、循序渐进与效率优先，延续了“基于碳排放强度控制”的配额分配方式，实施配额免费分配，以“激励先进、鞭策落后”为导向，推动全社会以较低成本实现减排目标。对于发电行业，方案在全面评估市场运行情况的基础上动态调整配额基准值；对于钢铁、水泥、铝冶炼行业，则立足扩围启动初期的定位，分配方法较2025年度保持不变，以保障市场平稳过渡。
02 发电行业新旧配额分配方案差异
1.基准值逐年收紧
方案中各类机组碳排放基准值在2024年至2026年间呈现逐年下调的趋势。2025年度综合基准值(各类别机组基准值加权)同比下降0.35%左右，保障发电行业配额分配基本平衡，略有缺口。其中300MW等级以上常规燃煤机组的基准值在上一年的基础上下降0.1%，300MW等级及以下常规燃煤机组下降0.4%，非常规燃煤机组下降1%，燃煤供热机组下降0.6%，燃气机组基准值保持不变。2026年度基准值同比下降幅度与2025年度相同。
对于300MW等级以上的常规燃煤机组，发电基准值从2024年的0.7910吨二氧化碳/兆瓦时降至2026年的0.7894吨二氧化碳/兆瓦时；300MW等级及以下的常规燃煤机组从0.8049降至0.7985；非常规燃煤机组的降幅更为明显，从0.8244降至0.8080。燃气机组的发电基准值则保持稳定，维持在0.3288吨二氧化碳/兆瓦时。与此同时，所有机组的供热基准值也在同步下调，从2024年的0.1033降至2026年的0.1021吨二氧化碳/吉焦。基准值的持续收紧，意味着发电行业免费配额的幅度在逐年降低，企业必须不断提升能效、降低碳排放强度，才能避免配额缺口扩大。
2.调峰修正系数调整
对于常规燃煤机组，新配分配方案依旧引入调峰修正系数，但有所调整，在机组负荷率低于50%时按特定公式进行修正，以体现调峰机组的实际运行特点，参与深度调峰的低负荷率机组将获得更多配额。其他类别机组的修正系数则直接取1。
3.配额预分配比例下调
2023-2024年度配额分配方案配额预分配比例为70%，2025-2026年度方案将预分配比例降至50%，意味着企业在年度初期获得的免费配额减少。这有助于降低潜在的配额超发风险，使最终核定配额的“多退少补”调整幅度更小，也促使企业更审慎地规划全年的碳排放管理。
4.配额结转规则的变化
2023-2024年度配额分配方案引入了复杂的结转规则，而新方案对此未作规定，但明确了新配额可用于后续年度清缴。这表明政策重点从管理存量配额转向优化新增配额的分配，更好适应市场发展现状。
5.配额预分配时间的优化
新方案将2025和2026两个年度的配额分配工作同步部署，相比此前分年度处理的方式，为企业和主管部门都提供了更长的准备时间和更清晰的预期。
6.其他机组类别配额分配的变化
(1)对于掺烧发电机，2023-2024年度配额分配方案将完整履约年度内，掺烧生物质(含垃圾、污泥等)热量年均占比超过10%且不高于50%的化石燃料机组不纳入配额管理，而新方案规定当年度掺烧生物质(含垃圾、污泥等)燃料热量年均占比超过20%的发电机组，其年度核定配额量与其经核查的实际碳排放量相等。2023-2024年度配额分配方案对于化石燃料掺烧自产二次能源机组，完整履约年度内，混烧自产二次能源热量年均占比超过10%的化石燃料燃烧发电机组不纳入配额管理，新方案规定其年度核定配额量与其经核查的实际碳排放量相等。同时，新方案规定当年度生物质(含垃圾、污泥等)燃料热量与混烧自产二次能源热量年均占比合计超过20%的发电机组，其年度核定配额量与其经核查的实际碳排放量相等。
(2)新方案规定当年度掺烧绿氢、绿氨等燃料热量年均占比超过20%的发电机组，其年度核定配额量与其经核查的实际碳排放量相等。
03 钢铁、水泥、铝冶炼行业核心政策要点
1.延续强度系数法核心框架，政策稳定性强
三大行业2026年度继续采用碳排放强度系数法分配配额，行业整体配额基本平衡，企业配额盈缺与自身碳排放绩效直接挂钩。企业碳排放强度优于行业平衡值时，系数为正，配额盈余，反之则存在配额缺口，以碳排放强度偏离度分档系数规则。既保障先进企业的减排收益，也避免企业间配额盈缺差距过大。行业平衡值基于全年度核查数据测算，确保全国配额总量与应清缴总量基本匹配，数值可通过全国碳市场管理平台公开查询，分配规则透明可追溯。
2.优化特殊情形清单，精准引导低碳技术
对生产工艺、原燃料存在特殊性的主体，执行“核定配额=实际核查排放量”规则，本次修订调整适用范围与门槛，兼顾政策公平性与技术引导性。
钢铁行业新增低碳工艺支持：首次将采用富氢碳循环氧气高炉低碳冶金工艺的长流程企业纳入特殊情形，降低前沿脱碳技术的合规成本，鼓励行业探索深度减碳路径。
水泥行业收紧固废替代门槛：电石渣替代率豁免门槛从15%上调至30%，仅大规模固废替代产线可享受等额配额；保留白色硅酸盐水泥熟料、石膏制硫酸副产熟料产线的特殊情形，避免豁免范围过大削弱减排约束。
全行业新增小微主体豁免：年度排放量2.6万吨CO2e以下的企业纳入特殊情形，降低中小控排主体的合规管理成本，提升制度执行效率。
通用规则保持稳定：配额核定前关停、当年新投产的产线/企业继续按实际排放量核定配额，保障市场主体进出规则连贯。
3.细化全流程管理，强化履约闭环约束
配额发放执行“预分配+核定发放”两步走流程，本次修订细化操作标准，提升全流程规范化水平。预分配标准化：预分配额度原则上为企业上一年度核查排放量的50%，计算结果向下取整；省级主管部门可结合企业履约风险、生产情况下调比例，防范履约风险。核定发放多退少补：依据年度核查数据最终核定配额总量，对照预分配额度实行多退少补；核查数据发生变更的，需在10个工作日内完成配额调整。差异化发放控风险：关停企业、未足额清缴上年度配额、存在明显履约风险的主体，配额先发放至省级主管部门登记账户，完成清缴后剩余部分再划转至企业账户，强化履约保障。清缴规则清晰界定：每年12月31日前完成上一年度配额清缴；2019-2024年度配额不可用于2025年及后续履约，2025、2026年度配额可结转至后续年度；2024年1月22日后登记的CCER可用于抵销履约，支持跨行业配额完成清缴。
4.统一填报核算规范，压缩地方执行差异
方案配套细化分行业预分配、核定配额的数据填报表格，明确统一计算口径、取整规则与字段要求：分行业设置核定明细表，明确产量、排放量、偏离度、配额等全链条计算逻辑；统一核定配额向下取整、强度偏离度保留两位小数等操作标准；要求所有表格逐页加盖省级主管部门公章，强化数据责任，减少地方执行差异，保障全国规则统一。
原标题：绿政解读||生态环境部审议通过碳市场配额方案，碳市场配额分配重大调整
